Join War on the Rocks and gain access to content trusted by policymakers, military leaders, and strategic thinkers worldwide.
Примітка редактора: Це українськомовна версія статті, опублікованої англійською мовою. Будь ласка, поставтеся поблажливо до можливих помилок у перекладі.
Я не знаю походження мирного плану адміністрації Трампа з 28 пунктів щодо вирішення російсько-української війни, але можу з упевненістю сказати, що він спричинив чималий резонанс у Києві, у столицях наших європейських військових союзників та серед американських законодавців — включно з багатьма республіканцями в Сенаті, які вважають цей документ у кращому разі сміховинним, а в гіршому — продуктом російського авторства.
Він також містить деякі дивацтва: є посилання на СНО-1 (START I) — договір, якого більше не існує і який вже був замінений. Існують також прогалини, крізь які можна проїхати вантажівкою — або навіть пролетіти роєм дронів, — наприклад, обмеження для України на запуск ракет великої дальності по Санкт-Петербургу та Москві, водночас нічого не кажучи про реактивні снаряди чи безпілотники.
Якщо відкинути це, серйознішою проблемою документа є те, що він намагається вирішити наперед основні питання, які мають бути врегульовані лише шляхом тривалих і серйозних переговорів. Набагато ефективніше було б мати перелік принципів ведення переговорів, з якими кожна сторона повинна погодитися до того, як розпочнуться реальні переговори.
Наприклад, план із 28 пунктів закликає до негайного виведення українських військ із Донецька для створення конкретної демілітаризованої буферної зони, тоді як натомість він мав би встановити принцип, що будь-яка лінія припинення вогню може бути тимчасовою та відмінною від питань правового суверенітету, заморожуючи позиції для зупинки бойових дій, водночас відкладаючи визначення остаточного статусу спірних територій на окремий, довгостроковий дипломатичний трек, який вимагатиме важких компромісів від обох сторін. Замість такого підходу ми бачимо, як головний кризовий дипломат президента (схоже, це інша особа, ніж державний секретар) намагається нав’язати своєрідний доконаний факт (fait accompli) ще до Дня подяки.
Європейські союзники Америки оприлюднили свою контрпропозицію, яка по суті є проукраїнською версією плану Віткоффа. Вона зберігає структуру оригінального документа (28 пунктів, «Рада миру» під головуванням президента Дональда Трампа, компенсація з боку США), але усуває положення, що рівнозначні українській капітуляції — такі як вимога до України вивести свої війська з приблизно 14 відсотків території Донбасу, які вона все ще утримує, і визнати Крим та Донбас «де-факто російською територією». Хоча це покращення порівняно з планом Віткоффа, він, ймовірно, не стане успішною основою для початку серйозних переговорів між воюючими сторонами. Тож, окрім сигналізування про рішучість Європи не допустити простого нав’язування волі Білого дому або, можливо, лише волі Віткоффа (що, слід визнати, є важливою вправою), він в іншому не є корисним для переговорів.
Сильне бажання президента досягти припинення вогню та сприяти серйозному і стійкому миру є правильним, оскільки людські та економічні втрати є величезними, і малоймовірно, що ця війна буде вирішена на полі бою в коротко- або середньостроковій перспективі, але план Віткоффа намагається зробити все одразу. Зіткнувшись із такою серйозною опозицією — зокрема з боку власних політичних союзників, — можливо, адміністрація Трампа схилиться до іншого підходу: такого, що нарощує динаміку шляхом досягнення згоди щодо простіших концепцій та широких принципів, перш ніж братися за складні деталі та найбільш спірні питання.
У цьому дусі я пропоную ті принципи, до яких, на мою думку (а не на думку War on the Rocks), Вашингтон повинен схилити Київ і Москву, щоб серйозні переговори могли розпочатися й досягти успіху. Наведене нижче є не мирним договором, а набором принципів, які можуть привести обидві воюючі сторони до згоди («так») щодо структури, процесу та певних червоних ліній, не змушуючи жодну зі сторін приймати остаточні результати заздалегідь.
Відповідний час для запропонованого мною підходу, можливо, ще не настав. План із 28 пунктів уже трансформувався у щось інше після зустрічі держсекретаря Марко Рубіо з українськими колегами в Женеві. І він, ймовірно, трансформується знову. Росія, ймовірно, відмовиться розглядати 28 пунктів (або 19 пунктів, до яких їх, можливо, скоротили) у їхній наступній формі, і виникне потреба у новому старті в новому році, коли обидві сторони побачать, наскільки добре вони впоралися із зимою.
Будь ласка, не сприймайте наведене нижче за мої особисті погляди на те, як я хочу, щоб закінчилася війна. Міжнародна дипломатія під час війни часто полягає у зіткненні з трагічними компромісами між справедливістю, безпекою та життями, які ще можна врятувати. Ця рамкова основа покликана окреслити, як Сполучені Штати могли б структурувати переговори, які були б реалістичними з військової точки зору, політично прийнятними для обох сторін і принаймні обґрунтованими перед власними союзниками та громадськістю. Наприкінці цієї статті я завершу кількома думками про те, що може знадобитися, щоб посадити Росію за стіл переговорів, і чим це відрізняється від поточного підходу адміністрації Трампа.
1. Порядок денний взаємної безпеки Росія та Україна погоджуються, що головною метою переговорів є розробка угоди про взаємну безпеку у формі договору, який гарантує, що жодна держава не зможе загрожувати політичній незалежності іншої. Далі це іменується як «остаточне врегулювання».
2. Обмеження звичайних збройних сил Росія та Україна погоджуються з принципом, що остаточне врегулювання встановить конкретні граничні рівні щодо чисельності, типу та дислокації військового персоналу та важкого озброєння. Ці ліміти будуть взаємними та підлягатимуть верифікації.
3. Архітектура безпеки, що підлягає виконанню У рамках остаточного врегулювання Росія та Україна погоджуються вести переговори про архітектуру безпеки за посередництва США, яка виходить за межі необов’язкових запевнень Будапештського меморандуму 1994 року. Нова рамкова основа надаватиме пріоритет гарантіям, що підлягають виконанню, потенційно залучаючи треті держави-гаранти з визначеними мандатами.
4. Демілітаризовані та буферні зони Росія та Україна погоджуються з принципом створення демілітаризованих зон уздовж лінії зіткнення. Конкретна глибина та порядок управління цими зонами будуть визначені під час технічних переговорів.
5. Стратегічна стабільність та ядерна безпека Росія та Україна підтверджують свої зобов’язання за Договором про нерозповсюдження ядерної зброї. Остаточне врегулювання встановить спеціальний протокол для об’єктів атомної енергетики (включно із Запорізькою атомною електростанцією) для забезпечення їхньої безпеки під наглядом Міжнародного агентства з атомної енергії (МАГАТЕ).
6. Відокремлення ліній припинення вогню від визнання кордонів Росія та Україна погоджуються, що будь-яке початкове припинення вогню відокремлюватиме військові лінії зіткнення від питань правового суверенітету та визнання кордонів. Після такого припинення вогню вони зобов’язуються дотримуватися принципу «відмови від застосування сили», згідно з яким військові лінії заморожуються з метою припинення бойових дій без шкоди для правових позицій будь-якої зі сторін, включно з міжнародно визнаними кордонами України. Остаточний статус спірних територій розглядатиметься на окремому, довгостроковому дипломатичному треку, в якому всі сторони визнають, що стійке, остаточне врегулювання вимагатиме важких компромісів.
7. Захист прав меншин Росія та Україна зобов’язуються дотримуватися принципу, що остаточне врегулювання повинно відповідати міжнародним стандартам (наприклад, Ради Європи) щодо захисту мовних та культурних меншин, гарантуючи, що внутрішнє законодавство обох держав відображає ці права.
8. Всеосяжне гуманітарне вирішення Росія та Україна погоджуються з метою обміну військовополоненими за формулою «всіх на всіх» та повернення цивільних утримуваних осіб. Негайно буде створено спеціальну робочу групу для розробки механізму возз’єднання сімей та повернення дітей.
9. Диференційований механізм правосуддя У рамках остаточного врегулювання Росія та Україна погоджуються розрізняти амністію комбатантів та командну відповідальність. Хоча загальна амністія для комбатантів може бути узгоджена для забезпечення миру, сторони погоджуються, що конкретні категорії воєнних злочинів та злочинів проти людяності розглядатимуться через визначений правовий механізм. Однак обидві країни погоджуються, що глави їхніх держав, які перебували при владі під час війни, будуть звільнені від цих розслідувань, якщо буде досягнуто стійкого остаточного врегулювання.
10. Міжнародні інвестиції у відновлення Після остаточного врегулювання Україна дасть згоду на діяльність органу з відновлення під міжнародним управлінням. Для забезпечення стійкості цей орган надаватиме пріоритет моделям окупності інвестицій, а не простій допомозі, використовуючи юридично чисті джерела фінансування.
11. Стратегічне енергетичне та ресурсне партнерство Україна погоджується, що повоєнна економічна архітектура включатиме конкретні двосторонні угоди з державами-гарантами (наприклад, зі Сполученими Штатами) щодо розвитку, модернізації та захисту критичної енергетичної інфраструктури та стратегічних мінеральних ресурсів.
12. Економічна нормалізація та послаблення санкцій Росія погоджується, що імплементація мирного договору буде пов’язана з поетапним скасуванням санкцій. Послаблення санкцій не буде негайним, а залежатиме від верифікованого дотримання безпекових положень договору.
13. Свобода судноплавства та критична інфраструктура Після остаточного врегулювання Росія та Україна гарантують свободу судноплавства в Чорному морі та доступ до міжнародних водних шляхів відповідно до чинних договорів, угод та міжнародного права.
14. Незалежний моніторинг та верифікація Після остаточного врегулювання Росія та Україна погодяться на створення потужної міжнародної моніторингової місії (наприклад, ООН, Організації з безпеки і співробітництва в Європі або змішаної комісії), уповноваженої перевіряти дотримання ліній припинення вогню, обмежень чисельності військ та виведення важкого озброєння.
15. Механізм вирішення спорів Сторони погоджуються створити постійну спільну комісію для вирішення спорів, що виникають у зв’язку з тлумаченням або імплементацією договору, гарантуючи, що незначні порушення не призведуть до відновлення повномасштабних бойових дій.
Деякі з цих принципів далекі від того, що хотіли б бачити ті з нас, хто підтримує Україну. Можливо, найскладнішим принципом для тих, хто, як і я, прагне перемоги України, буде дев’ятий, який пропонує звільнити російського президента Володимира Путіна від розслідувань воєнних злочинів, якщо буде досягнуто остаточного врегулювання. Він заслуговує на те, щоб провести решту свого життя у в’язниці. Але виклик зараз полягає в тому, щоб взагалі розпочати змістовні переговори. Хоча перший принцип, наведений вище, може здатися декому недостатньо вражаючим, він може виявитися найскладнішим для прийняття Москвою, оскільки вимагає від Кремля відкрито висловити готовність відмовитися від своїх максималістських цілей війни: повалення уряду України та його заміна російською маріонеткою.
Росія сприйматиме переговори серйозно лише тоді, коли альтернатива виглядатиме гіршою. Досягнення переговорів — це не просто питання формулювання правильних принципів чи пошуку правильного посередника. Це питання примусу (compellence) — переконання Москви в тому, що продовження війни зашкодить їй більше, ніж вступ у легітимне врегулювання.
Адміністрація Трампа зробила певні кроки в цьому напрямку, зокрема посиливши санкції та зробивши експорт російської нафти до Індії дорожчим. Це початок, але примус має бути системним, а не епізодичним.
У дипломатичному плані примус означає переконання Москви в тому, що кращої угоди не буде, якщо вона зволікатиме, ескалюватиме ситуацію або намагатиметься розколоти західну єдність. Це вимагає послідовних сигналів про те, що Вашингтон прийме, а що ні, і чіткого зв’язку між поведінкою Росії та політичним, економічним і військовим тиском, з яким вона стикається. Щоразу, коли адміністрація Трампа раптово натякає, що може визнати більше надбань Москви або змусити Київ до поступок, лише щоб потім відмовитися від своїх слів, це вчить Кремль, що терпіння та непоступливість винагороджуються. Це підриває довіру до погроз США, змушує запевнення Україні та європейським союзникам виглядати залежними від настрою президента і перетворює дипломатію з інструменту примусу на серію розрізнених гамбітів, які Москва може намагатися обіграти.
У військовому плані будь-який переговорний трек буде безглуздим, якщо Кремль вважатиме, що час на його боці. Це означає, що Вашингтон та його союзники повинні підтримувати потік допомоги, який зберігає здатність України тримати оборону і, де це можливо, покращувати свої позиції: розвідувальна підтримка, протиповітряна оборона, удари великої дальності, радіоелектронна боротьба та промислова підтримка для забезпечення руху боєприпасів і запчастин. Суть полягає в тому, щоб позбавити Москву впевненості, що виснажлива війна на виснаження зрештою вирішить усе на її користь.
В економічному плані примус означає трактування санкцій та експортного контролю як інструментів для ерозії довгострокового воєнного потенціалу та переговорного важеля Росії, а не просто як моральної заяви. Це включає більш жорстоке застосування існуючих заходів, перекриття легких шляхів обходу через судноплавство третіх країн, страхування та фінансових посередників, а також посилення контролю над компонентами, що живлять російське виробництво ракет і дронів. На цьому фронті рішучість адміністрації Трампа відлучити Індію від російської нафти була позитивною. Але також було б продуктивно чинити більший тиск на жменьку держав, які тихо сприяють ухиленню від санкцій. Мета полягає не в тому, щоб зруйнувати російську економіку за одну ніч, що нереалістично, а в тому, щоб дати зрозуміти, що довга війна веде до неминучого задушення фіскальної та технологічної бази Росії.
Ніщо з цього не робиться заради приниження Росії як такого. Йдеться про те, щоб переконати Кремль, що шлях статус-кво веде до більшого військового ризику, жорсткіших економічних обмежень та зростаючої дипломатичної ізоляції, тоді як врегулювання за окресленими вище принципами пропонує спосіб закріпити певні безпекові здобутки та уникнути гірших результатів. Якщо Вашингтон поспішить робити поступки наперед лише для того, щоб заманити Москву за стіл переговорів, він сплутає заохочення з односторонньою поступкою і підірве саме той примус, який дає дипломатії шанс спрацювати. Трагічний компроміс полягає в тому, що сам примус несе витрати, особливо для українців, які продовжують боротися і страждати, поки тиск наростає. Альтернативою, однак, є процес, який трактує переговори як послугу Росії, а не як найменш поганий варіант, який вона змушена прийняти.
Раян Еванс — засновник War on the Rocks.
